Entre la chronologie et l’essai, De l’institution communale en union des Comores relance une réflexion en panne sur le modèle de gouvernance de l’archipel. Évoquant l’histoire de la commune aux Comores, Anzaouir Ben Alioiou, l’auteur, informe sur l’existence d’une administration de proximité, antérieure à la pénétration coloniale. Une approche anthropologique qui ouvre des perspectives, au moment où le modèle de gouvernance inspiré par l’État colonial participent du démantèlement à l’œuvre dans l’archipel.
Vous affirmez dans ce livre un attachement très ancien des Comoriens à l’administration locale, en vous référant aux travaux de l’anthropologue comorien Damir Ben Ali sur le fonctionnement traditionnel du « mila na ntsi » et du « anda na mila ». Le modèle de communalisation à l’œuvre aux Comores s’inspire-t-il de cette tradition ou découle-elle de l’histoire coloniale ?
Il est indéniable que la commune comorienne contemporaine est largement inspirée du modèle français, tant dans sa dénomination que dans sa forme juridique et son organisation institutionnelle. Le conseil communal, le maire, les actes juridiques ou encore les mécanismes de contrôle relèvent clairement de la tradition administrative française. Mais réduire la commune comorienne à une simple importation coloniale serait une lecture incomplète.
Le fondement social et anthropologique de l’administration locale aux Comores est bien antérieur à la colonisation. J’aime à dire que l’esprit communal est aussi ancien que l’existence du peuple comorien. Dès le VIIIᵉ siècle, le village constituait une entité politique structurée, dotée d’un chef et d’un conseil. Pour gérer les affaires locales, il n’y avait pas d’administration perméante. Le chef et le conseil s’appuyaient sur les normes du anda na mila, produites localement, et sur les groupes générationnels, les Hirimu.
Au Xème siècle, avec l’avènement du Maferembwe, une assemblée supra-villageoise à l’échelle insulaire, la régulation s’élargit. Les normes du milanantsi organisent la société au-delà du village. Au XVIᵉ siècle, le Congrès de Mzalia consolide un découpage territorial à l’échelle de l’archipel, dont les contours demeurent perceptibles aujourd’hui.
Conférence autour de l’ouvrage de Anzaouir Ben Alioiou sur la place Badjanani.
La colonisation n’a donc pas introduit l’idée d’administration locale. Elle a introduit un cadre juridique formalisé et étatique. La présence des chefs de village au sein du Conseil Communal, à coté de conseillers communaux élus au suffrage universel direct, est l’une des spécificités de l’institution communale comorienne contemporaine.
Jusqu’à quel point l’organisation territoriale mise en place le long de la colonisation a-t-elle démantelé le modèle traditionnel d’une administration de proximité ?
La colonisation a marginalisé et subordonné le modèle traditionnel fondé sur les normes orales du anda na mila et du milanantsi. Cela n’est pas propre aux Comores. C’est un mode opératoire classique dans les colonies : remplacer les normes autochtones par les normes de l’État colonisateur.
À partir du décret du 9 avril 1908, rattachant les Comores à Madagascar, l’administration coloniale met en place une organisation hiérarchisée à l’échelle de l’archipel : districts à l’échelle insulaire, cantons correspondant largement aux anciennes régions, et villages comme unité de base. Il n’y a donc pas eu rupture radicale du maillage territorial.
Conférence sur la place Badjanani. Anzaouir Ben Alioiou au Muzdalifa House.
En revanche, la source de légitimité change : l’autorité procède désormais du droit colonial français _ État centralisé et non plus exclusivement d’un ordre social interne. Les règles coutumières du anda na mila et du milanantsi sont progressivement remplacées par des normes écrites par l’État français.
Il s’installe alors une dualité : un État colonial centralisé d’un côté, et une société locale continuant à fonctionner selon ses propres référents normatifs de l’autre. Ce phénomène de superposition, plutôt que de substitution totale, explique en partie certaines tensions institutionnelles encore perceptibles aujourd’hui entre pouvoir d’État et pouvoir des notables, notamment à Ngazidja.
Le régime du sultanat a-t-il prolongé cette organisation traditionnelle du territoire ? Comment la colonisation a t-elle réussi à modéliser ce système suivant ses normes ?
Je ne parlerais pas d’une opposition radicale, mais d’une transformation progressive dont la rupture est davantage normative que territoriale. Sous les sultanats, l’organisation infra-insulaire reposait sur des régions structurées autour de différentes catégories de localités : Miji ya Yezi, Miji Mihu et villages. Ce maillage territorial formait un système hiérarchisé et cohérent.
Anzaouir Ben Alioiou. Le public de la place Badjanani pour sa conférence autour du livre.
Lorsque l’administration coloniale réorganise les Comores au début du XXᵉ siècle, elle établit quatre niveaux : le territoire à l’échelle de l’archipel, le district à l’échelle insulaire, le canton correspondant souvent aux anciennes régions, et le village comme cellule de base. Autrement dit, la carte administrative ne change pas, à quelques exceptions près. Le colonisateur conserve en grande partie le découpage existant, sans doute pour des raisons de pragmatisme et d’efficacité.
En revanche, ce qui change profondément, ce sont les normes qui régissent le fonctionnement de cet espace. La légitimité coutumière fondée sur le mila na ntsi et le anda na mila est progressivement remplacée par une légitimité centralisée et hiérarchisée d’un État étranger. Les autorités locales ne tirent plus leur autorité d’un ordre social et symbolique interne, mais d’une nomination administrative inscrite dans le droit colonial français. On peut donc dire que la continuité est spatiale, mais la rupture est juridique et institutionnelle. La colonisation n’a pas complètement détruit l’architecture territoriale héritée des sultanats ; elle en a redéfini les règles du jeu.
Vous soulignez l’attachement historique de la population à l’administration locale. Pourtant, les communes peinent à s’affirmer et comptent sur un accompagnement de l’État pour agir. Comment expliquez-vous ce paradoxe ?
Il s’agit moins d’un paradoxe que d’un problème de cohérence institutionnelle. Souvent, la population n’attend pas l’État pour agir. On le voit et on le vit dans nos localités. Bon nombre de services de base et d’infrastructures sont l’œuvre des communautés. L’avènement des communes a suscité l’espoir que ce dynamisme social trouverait enfin un cadre institutionnel structuré.
Film réalisé par Washko Ink. dans le cadre du Programme de Coopération Décentralisée (PCD) financé par l’Union Européenne aux Comores.
Cependant, la décentralisation moderne repose sur trois piliers : le transfert de compétences, le transfert de ressources et l’autonomie réelle. Or, aux Comores, les compétences ont souvent été transférées plus rapidement que les moyens financiers et humains nécessaires à leur exercice. Il existe donc un décalage entre l’aspiration sociale et la capacité institutionnelle. À cela s’ajoute une fragilité de la confiance citoyenne dans la gestion locale des ressources. L’accompagnement institutionnel n’a pas toujours suivi.
Malgré la pléthore de textes juridiques et administratifs, le personnel politique semble avoir du mal à normaliser une administration de proximité. Peut-on parler de « déconnexion » dans le temps avec les réalités anthropologiques ?
La réussite d’une réforme territoriale dépend de son enracinement sociologique. Si la décentralisation est pensée uniquement comme un mécanisme juridique, sans intégrer les dynamiques sociales, elle risque de rester formelle. Cela dit, je ne parlerais pas de déconnexion. Il existe plutôt une insuffisante articulation entre le droit et l’anthropologie politique. La commune comorienne doit être pensée non seulement comme une circonscription administrative, mais comme un espace social vivant.
Comme l’a écrit Damir Ben Ali, nous sommes confrontés au dilemme d’ « une vieille nation gérée par un jeune État ». Cette tension se retrouve également dans la gestion des affaires locales. La modernisation institutionnelle doit dialoguer avec les réalités sociales profondes si elle veut s’inscrire durablement.
Entretien accordé à Kamal-Eddine Saindou
De l’institution communale en union des Comores de Anzaouir Ben Alioiou est disponible aux éditons Coelacanthe.
Muzdalifa House 